IMPLIKASI
PENGATURAN PERAN
DEWAN
PERWAKILAN DAERAH (DPD)
DALAM
UUD NEGARA REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945
A. PENDAHULUAN
Negara adalah suatu wilayah yang ada di permukaan bumi di mana
terdapat pemerintahan yang mengatur ekonomi, politik, sosial, budaya, pertahanan
keamanan, dan lain sebagainya. Di dalam suatu negara minimal terdapat unsur
negara seperti rakyat, wilayah, pemerintah yang berdaulat serta pengakuan dari
negara lain.
The founding fathers (para pendiri) Negara Kesatuan Republik
Indonesia sejak semula telah menetapkan cita-citanya untuk membentuk sebuah
“Negara Hukum”. Untuk mencapai tujuan tersebut the founding fathers Negara
Kesatuan Republik Indonesia telah membentuk dan menetapkan Undang-Undang Dasar
yang kemudian lebih dikenal dengan UUD 1945 yang didalamnya terkandung
nilai-nilai dasar dan kaedah-kaedah fundamental untuk mencapai pedoman dalam
menata kehidupan bernegara.
Negara
merupakan suatu organisasi dari rakyat negara tersebut untuk mencapai tujuan
bersama dalam sebuah konstitusi yang dijunjung tinggi oleh warga negara
tersebut. Dimana fungsi-fungsi negara adalah:
1.
Mensejahterakan serta memakmurkan rakyat.
2.
Melaksanakan ketertiban.
3.
Pertahanan dan keamanan.
4.
Menegakkan keadilan.
Keberadaan negara seperti organisasi secara
umum, adalah untuk memudahkan anggotanya (rakyat) mencapai tujuan bersama
atau cita-citanya. Keinginan bersama ini dirumuskan dalam suatu dokumen yang
disebut sebagai Konstitusi,
termasuk didalamnya nilai-nilai yang dijunjung tinggi oleh rakyat sebagai
anggota negara. Sebagai dokumen yang mencantumkan cita-cita bersama, maksud
didirikannya negara Konstitusi merupakan dokumen hukum tertinggi pada suatu
negara. Karenanya dia juga mengatur bagaimana negara dikelola.
Di Indonesia dalam
konstitusinya ditegaskan bahwa negara Indonesia adalah Negara Hukum
(Rechtsstaat), bukan Negara kekuasaan (Machtsstaat). Di dalamnya terkandung
pengertian adanya pengakuan terhadap prinsip supremasi hukum dan konstitusi,
dianutnya prinsip pemisahan dan pembatasan kekuasaan menurut sistem
konstitusional yang diatur dalam Undang-Undang Dasar, adanya jaminan-jaminan
hak asasi manusia dalam Undang-Undang Dasar, adanya prinsip peradilan yang
bebas dan tidak memihak yang menjamin persamaan setiap warga negara dalam
hukum, serta menjamin keadilan bagi setiap orang termasuk terhadap
penyalahgunaan kewenangan oleh pihak yang berkuasa. Dalam paham negara hukum
itu, hukumlah yang memegang komando tertinggi dalam penyelenggaraan negara.
Yang sesungguhnya memimpin dalam penyelenggaraan negara itu adalah hukum itu
sendiri sesuai dengan prinsip the rule of
law, and not of man, yang sejalan dengan pengertian nomocratie, yaitu kekuasaan yang dijalankan oleh hukum, nomos.[1]
Reformasi yang terjadi
di Indonesia pada tahun 1999 telah menyebabkan banyak perubahan di negeri ini,
tidak terkecuali terhadap sistem dan praktek ketatanegaraan kita. Setiap
gagasan akan perubahan tersebut sudah dituangkan dalam amandemen pertama sampai
keempat dari UUD’45. Apabila dilihat ke belakang setidaknya ada empat gagasan
fundamental berkaitan dengan proses amandemen di atas, yaitu Pertama, pemisahan
kekuasaan (separation of power) dengan segala implikasinya sebagai pengganti
dari prinsip pembagian kekuasaan (distribution of power). Kedua, diterapkannya
kebijakan nasional yang menyangkut penyelenggaraan otonomi daerah yang
seluas-luasnya. Ketiga, gagasan pemilihan Presiden secara langsung, dan
keempat, gagasan pembentukan DPD yang akan melengkapi keberadaan DPR selama
ini.
Kelahiran DPD sangat
didasari oleh keinginan semua pihak termasuk pemerintah pusat dan daerah untuk
memperbaiki hubungan kerja dan penyaluran kepentingan antara kedua level
pemerintahan tersebut. Dalam hal ini, DPD juga diharapkan hadir sebagai lembaga
yang mampu membantu untuk mengatasi kesenjangan antara pusat dan daerah sesuai
semangat otonomi daerah yang menjamin keadilan, demokrasi, dan jaminan keutuhan
integritas wilayah negara.
Dewan Perwakilan Daerah
(DPD) adalah merupakan representasi penduduk dalam suatu wilayah (ruang) yang
akan mewakili kepentingan-kepentingan daerah dalam proses pengambilan keputusan
politik penting ditingkat nasional. Sebagai lembaga legislatif Dewan perwakilan
Daerah (DPD) juga menjadi lembaga kontrol terhadap jalannya roda pemerintahan,
sehingga Dewan Perwakilan Daerah (DPD) benar-benar menjadi lembaga wakil
rakyat.
Utusan daerah selama
ini hanya diangkat dan dicalonkan oleh pemerintah maka anggota Dewan Perwakilan
Daerah (DPD) dicalonkan oleh dirinya sendiri dengan dibuktikan oleh dukungan
rakyat dengan jumlah tertentu, kemudian dipilih langsung oleh rakyat pada
pemilu legislatif, bersama partai poitik untuk memilih DPR, DPRD Propinsi dan
DPRD kabupaten atau kota.[2]
Mengacu pada latar belakang permasalahan yang sudah diuraikan maka
permasalahannya adalah (a)
bagaimanakah pengaturan peran DPD dalam Konstitusi. (b) mengapa konstitusi
memberikan peran DPD sangat terbatas tidak seperti DPR. Dan (c) bagaimana
Implikasi dari peran DPD yang telah diatur dalam konstitusi?
B. PEMBAHASAN
a) Pengaturan
Peran DPD Dalam Konstitusi
Selama
lima tahun konstitusi memberikan peran yang sangat terbatas kepada DPD RI
sebagaimana diatur dalam pasal 22D UUD 1945. Untuk mengoptimalkan peran DPD RI
dalam memperjuangkan kepentingan masyarakat dan daerah serta dalam rangka
penguatan demokrasi di Indonesia, maka DPD harus berupaya mengusulkan perubahan
pasal 22D UUD 1945. Secara konstitusional usul perubahan itu dimungkinkan
sebagaimana ketentuan pasal 37 ayat 1 UUD 1945. Usul perubahan UUD 1945
dilandasi pertimbangan:
a. Bahwa DPD RI mempunyai fungsi legitimasi yang
sangat kuat karena dipilih secara langsung oleh rakyat, seharusnya memiliki
kewenangan formal yang tinggi pula.
b. Dengan kewenangan yang sangat terbatas,
mustahil bagi DPD RI untuk memenuhi harapan masyarakat dan daerah mewujudkan
maksud dan tujuan pembentukan DPD RI.
c. Penerapan prinsip checks and balances tidak hanya diarahkan dalam hubungan eksekutif
presiden dan legislatif, tetapi juga antara sesama lembaga legislatif (DPR dan DPD).[3]
Apabila
kita melihat UU No 22 Tahun 2003 tentang susunan dan kedudukan MPR, DPR, DPD
dan DPRD, khususnya pada pasal 42, 43 dan 44, kewenangan DPD dinilai cenderung
terbatas sebagai lembaga konsultatif yang hanya memberikan masukan serta
pertimbangan kepada DPR dalam pengusulan RUU. Dengan kata lain, eksistensi
politik DPD secara konstitusional setara dengan DPR sebagai lembaga perwakilan
politik yang dipilih secara langsung oleh rakyat dalam proses pemilu, namun
secara politik riil, proses-proses legislasi lebih didominasi DPR.
Keadaan
demikian memunculkan wacana dari kalangan anggota DPD untuk mengajukan usulan
kepada MPR agar melakukan amandemen pasal 22 UUD 1945, guna memperkuat peran
politik DPD sebagai perwakilan politik yang memperjuangkan permasalahan daerah.[4]
Dan
juga untuk mengoptimalkan peran DPD dilakukan perubahan UU No 22 tahun 2003
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD. Hal ini karena kewenangan
DPD berdasarkan UUD 1945 ternyata dibatasi lagi oleh ketentuan UU No 22 tahun 2003
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPR dan DPRD.
Kewenangan
DPD mengajukan RUU tertentu kepada DPR diatur lebih lanjut dalam pasal 42 UU No
22 tahun 2003. Namun pengaturan dalam undang-undang tersebut membatasi dengan
menambahkan ketentuan bahwa setelah DPD mengajukan usul RUU kepada DPR,
selanjutnya DPR mengundang DPD untuk membahas RUU yang diajukan tersebut sesuai
dengan tata tertib DPR dan dilakukan sebelum DPR membahas RUU tersebut dengan
Pemerintah. Ketentuan tersebut tidak memberikan kepastian bagaimana kedudukan
RUU yang diajukan oleh DPD kepada DPR.[5]
Peran-peran
konstitusional DPD dilihat hanya pada aspek konsultatif dengan DPR namun tidak harus mengikat secara
politik. Dalam Undang-Undang No 22 tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan
MPR, DPR, DPD dan DPRD, pasal 44 dan 45, fungsi dan tugas DPD nampak lebih
sebagai lembaga konsultatif yang hanya memberikan sekedar pertimbangan dan
pengusulan kepada DPR. Posisi demikian hanya memberi suatu legitimasi bahwa
peran politik DPD memang tidak sejajar dengan DPR.
Perdebatan
politik lantas berlanjut menuju perdebatan konstitusional bahwa terdapat
kesalahan substansi dalam amandemen UUD sehingga mendesak diadakan amandemen
UUD 1945 kelima guna mengembalikan naskah UUD 1945 ke naskah sebelum diadakan
amandemen pertama sampai ke empat. Termasuk di dalam konteks perdebatan
tersebut adalah keinginan sejumlah anggota DPD untuk mengajukan usul amandemen
keempat yang menyangkut fungsi dan kedudukan DPD yang dianggap telah
mengeliminasi peran stategi DPD sebagai mitra politik sejajar dengan DPR.
Undang-Undang No 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR,DPR,DPD dan
DPRD juga diusulkan untuk diadakan amandemen karena UU tersebut dinilai juga
membelenggu hak-hak politik DPD.[6]
b) Konstitusi
Memberikan Peran DPD Sangat Terbatas
Dengan
lahirnya lembaga baru yaitu Dewan Perwakilan Daerah (DPD) maka lembaga
legislatif kita menjadi dua kamar (bikameral) dimana Majelis Permusyawaratan
Rakyat (MPR) terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan anggota
Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur
lebih lanjut dengan undang-undang.[7]
Ketika
gagasan untuk memberikan kewenangan legislasi yang relatif berimbang kepada DPD
dalam upaya menciptakan checks and
balances antara DPR dan DPD muncul ke permukaan, sejumlah fraksi justru
meragukan gagasan tersebut. Keraguan itu pada umumnya dibangun atas argumentasi
bahwa pembahasan rancangan undang-undang yang dilakukan oleh dua kamar akan
makin menyulitkan dan cenderung tidak efektif.[8]
Dan juga beredarnya isu bahwa parlemen dua kamar (bikameral) hanya ada di
negara-negara yang susunan pemerintahannya federal.
Akan
tetapi Fraksi PG tetap bertahan dengan usulan membuat bikameral untuk membangun
checks and balances antara lembaga
yang mewakili rakyat (DPR) dengan lembaga yang mewakili wilayah (DPD). Bedanya,
fungsi legislasi DPD terbatas pada rancangan undang-undang yang berkaitan
dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran
daerah serta pembangunan daerah, pengolahan sumber daya alam dan sumber daya
ekonomi, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.[9]
Sejalan
dengan waktu akhirnya kewenangan DPD dapat dirumuskan dan disepakati bersama.
Akan tetapi hasil kesepakatan yang dicapai benar-benar mencerminkan kompromi
antara semua kekuatan politik di MPR. Dengan kompromi itu, gagasan-gagasan yang
berkembang di awal rencana pembentukan untuk menjadikan lembaga DPD sebagai
lembaga legislatif yang mempunyai kewenangan yang relatif sama atau berimbang
dengan DPR seperti menghilang di telan bumi. Padahal argumentasi bahwa proses
legislasi akan menjadi berbelit dan lamban dengan lembaga perwakilan membentuk
sistem dua kamar dengan kewenangan yang relatif berimbang merupakan
kekhawatiran yang berlebihan. Begitu juga dengan argumentasi bahwa lembaga
perwakilan dua kamar dengan kewenangan yang relatif berimbang berpotensi
memunculkan negara federal juga merupakan ketakutan yang berlebihan.[10]
c) Implikasi
Dari Peran DPD Yang Telah Diatur Dalam Konstitusi
Sebagai
keterbatasan kewenangan yang dimiliki oleh DPD di dalam Pasal 22D Negara
Republik Indonesia Tahun 1945 ayat (1), (2), (3), jika dikaji lebih mendalam
dapat dijelaskan di sini bahwa dari kata “dapat” mengajukan.....pada ayat (1)
hanya menempatkan DPD lembaga negara yang membantu DPR dalam menjalankan fungsi
legislatifnya. Kemudian makna kata “ikut” membahas....dalam ayat (2) hanya
memposisikan DPD sebagai lembaga negara yang tidak sepenuhnya menjalankan
fungsi pembahsan RUU. Selanjutnya pengertian dapat melakukan
pengawasan......pada ayat (3) dapat ditafsirkan menempatkan DPD pada posisi
yang lemah di dalam mekanisme checks and
balances.[11]
Demikian juga
aturan-aturan pelaksanaan tugas DPD yang dituangkan dalam UU No 22 Tahun 2003
tentang Sus Duk MPR, DPR, DPD dan DPRD dapat dilihat posisi politik DPD tidak
akan optimal mengambil peran menentukan dalam mewakili aspirasi daerah. Tidak
sebesar dengan legitimasi yang diperoleh dalam pemilu, berbagai peraturan
perundangan mempertegas ke arah lemahnya posisi DPD, seperti pasal 42 ayat (1),
(2) dan (3). Pasal 43 ayat (1), (2), (3) dan (4) dan Pasal 45 ayat (1) dan (2)
Berdasarkan
kondisi DPD di atas secara sederhana peran DPD meliputi tiga hal, yaitu
kewenangan legislasi (mengajukan RUU, membahas RUU bersama DPR), kewenangan
pertimbangan (memberi pertimbangan terhadap suatu RUU, pertimbangan pemilihan
anggota BPK), dan kewenangan pengawasan (mengawasi pelaksanaan UU dimaksud).
Tetapi dalam pelaksanaan kewenangan tersebut, DPD hanya dijadikan sebagai
subordinat dari fungsi, peran dan kewenangan DPR (DPD dibawah DPR).[12]
Parlemen dua
kamar dalam satu parlemen dimaksudkan untuk mengakomodasi semangat checks and
balances dalam parlemen itu sendiri. Hal ini berimplikasi pada pola hubungan
kamar pertama dan kedua dalam menjalankan fungsi-fungsinya. Di indonesia
masalahnya antara dua kamar itu wewenangnya berbeda, wewenang parlemen
diberikan secara penuh ada di DPR, DPD hanya diposisikan sebagai asesoir untuk
memberikan pertimbangan kepada DPR dalam memproduksi legislasi. Artinya,
keputusan akhir pembuatan undang-undang ada di DPR dan pemerintah, begitu pula
pemberian persetujuan atas jabatan kenegaraan tertentu, pengawasan dan anggaran
tetap ada di DPR.[13]
Kehadiran
lembaga DPD harus diberikan apresiasi agar ke depan lebih kuat kedudukannya dan
diberikan kewenangan yang semestinya. Lahirnya masih dapat dilihat adanya
aktor-aktor politik yang belum iklas menerima kehadiran DPD. Akibatnya tidak
iklas memberikan kewenangan yang sama dengan DPR dalam bidang legislasi,
pengawasan maupun anggaran
C. PENUTUP
a) Kesimpulan
1. Pengaturan
DPD dalam konstitusi Republik Indonesia diatur dalam UUD 1945 pasal 22C dan
untuk fungsi, wewenang dan kedudukannya diatur dalam pasal 22D. Fungsi
legislasi DPD juga diatur dalam UU No 22 Tahun 2003 tentang susunan dan
kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD. Akan tetapi fungsi legislasi DPD yang diatur
dalam konstitusi Republik Indonesia sangat dibatasi. Oleh karena itu DPD
mengajukan amandemen RUU kelima guna memperkuat fungsi legislasi DPD.
2. Politik
hukum dalam pembentukan DPD adalah terkait dengan perubahan sistem ketatanegaraan
yang menganut sistem bikameral, dimana DPD ditempatkan dalam kamar kedua,
sehingga prinsip checks and balance
antar lembaga legislatif dapat terlaksana dengan baik. Akan tetapi dalam
sidang-sidang awal pembentukan banyak fraksi-fraksi di DPR yang menolak, karena
dianggap kewenangan yang relatif seimbang berpotensi memunculkan negara federal
dan juga dalam proses legislasi akan menjadi berbelit dan lamban. Padahal itu
semua adalah hanyalah kekhawatiran yang berlebihan.
3. Implikasi
pengaturan DPD dalam Konstitusi kita adalah memang harus dilakukan amandemen
UUD 1945 terkait dengan kewenangan DPD. Karena dalam bahasa hukum kata-kata
yang terdapat pada UUD 1945 terkait dengan DPD sangat dibatasi. Termasuk dalam
fungsi legislasi. Padahal DPD merupakan lembaga legislatif setara dengan DPD.
Dan juga apabila melihat dari segi demokrasi, pemilihan DPD sangatlah lebih
demokrasi daripada pemilihan DPR. Karena DPD dipilih secara langsung dan DPR
dipilih langsung melalui perwakilan
b) Saran
1. Untuk
sementara peran yang diberikan oleh konstitusi kita perlu dioptimalkan, caranya
adalah dengan lebih memfokuskan DPD pada fungsi pengawasan dan bermitra dengan
media massa, dimana pengawasan secara politik jauh
lebih efektif dari pada fungsi legislasi. Sehingga apabila fungsi ini dilakukan
dengan baik bisa jadi DPD akan lebih banyak dikenal oleh masyarakat
2. Mengingat bahwa fungsi DPD dalam hal
legislasi bergantung kepada DPR yang memiliki kekuasaan membentuk UU dengan
persetujuan Presiden, maka sebaiknya DPD
lebih menekankan kepada kualitas materi muatan RUU yang diusulkan, dibahas, dan
diberikan pertimbangan sesuai dengan hasil dari komunikasi dan agregasi
aspirasi masyarakat daerah. Hal ini dengan sendirinya akan menguatkan dukungan
daerah terhadap anggota DPD dan meningkatkan legitimasi serta kewibawaan
anggota DPD.
3.
Dengan peran DPD yang
terbatas akan dapat memiliki gaung dan manfaat yang
besar jika peran anggota DPD dapat dimaksimalkan. Fungsionalisasi DPD akan
maksimal paling tidak harus didukung oleh beberapa faktor:
a.
Sumber daya manusia
yang berkualitas.
b.
Memiliki kepekaan dan
"sense of belonging" terhadap
konstituen dan rakyat.
c. Sarana
dan prasarana yang memadai.
Daftar Pustaka
Buku :
Jimly Asshiddiqie, konstitusi dan konstitusionalisme Indonesia, 2006, konstitusi
Press, hal 69
,
Konstitusi Dan Ketatanegaraan Indonesia
Kontemporer, 2007, Bekasi, The Biography Institute, Hal 239
Subardjo,
DPD Menurut UUD Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 dan Penerapan Sistem Bikameral Dalam Lembaga Perwakilan Indonesia,
2012, Graha Ilmu, Yogyakarta, hal 186
Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, 2010, PT Raja Grafindo Persada,
Jakarta, hal 244
Makalah, Artikel dan Penelitian:
Mahmud,
Skripsi, Kedudukan dan fungsi dewan
perwakilan daerah dalam sistem ketatanegaraan indonesia pasca amandemen ketiga
UUD 1945, hal 5
Irwandi
Pasha, Optimalisasi Peran DPD Dalam
Pembentukan Undang-Undang, Skripsi, 2010, Universitas Islam Malang, Hal 59
Internet:
http://myflazer.blogspot.com/2009/03/peran-dpd-dan-pemerintahan, Diakses Tgl 25 November 2010, Pukul 10.10
Undang-Undang :
UUD
1945 Pasal 2 Ayat 1
[1]Jimly Asshiddiqie, konstitusi dan konstitusionalisme Indonesia,
2006, konstitusi Press, hal 69
[2]Mahmud, Skripsi, Kedudukan dan fungsi dewan perwakilan daerah
dalam sistem ketatanegaraan indonesia pasca amandemen ketiga UUD 1945, hal
5
[3]Irwandi Pasha, Optimalisasi Peran DPD Dalam Pembentukan
Undang-Undang, Skripsi, 2010, Universitas Islam Malang, Hal 59
[4]Ibid, Hal 61
[5]Jimly Asshiddiqie, Konstitusi Dan Ketatanegaraan Indonesia
Kontemporer, 2007, Bekasi, The Biography Institute, Hal 239
[6]Irwandi Pasha, Op Cit, Hal
62
[7]UUD 1945 Pasal 2 Ayat 1
[8]Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi, 2010, PT
Raja Grafindo Persada, Jakarta, hal 244
[9]Ibid, hal 250
[10]Ibid, hal 254
[11]Subardjo, DPD Menurut UUD Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 dan Penerapan Sistem Bikameral Dalam Lembaga Perwakilan Indonesia,
2012, Graha Ilmu, Yogyakarta, hal 186
[12]Ibid, hal 189
[13]Ibid, hal 190
[14]http://myflazer.blogspot.com/2009/03/peran-dpd-dan-pemerintahan, Diakses Tgl 25 November 2010, Pukul 10.10
Tidak ada komentar:
Posting Komentar